Приложение к Постановлению от 01.09.2014 г № 948 Программа
Программа по повышению эффективности управления муниципальными финансами в городе курчатове курской области на период до 2018 года
Программа по повышению эффективности управления муниципальными финансами в городе Курчатове Курской области на период до 2018 года (далее - Программа) разработана в соответствии Бюджетным посланием Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2014 - 2016 годах, Программой повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года, утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.12.2013 N 2593-р, Программой повышения эффективности управления общественными финансами на период до 2018 года, утвержденной распоряжением Администрации Курской области от 27.05.2014 N 384-ра, и определяет основные направления действий органов местного самоуправления города Курчатова в указанной сфере.
I.Итоги реализации программы по повышению эффективности бюджетных расходов в городе Курчатове на период до 2014 года
На протяжении последних лет в городе Курчатове Курской области осуществляется планомерный процесс реформирования муниципальных финансов, основной целью которого является повышение эффективности бюджетных расходов.
В 2012 - 2014 годах развитие бюджетной системы города Курчатова осуществляется в рамках Программы по повышению эффективности бюджетных расходов в городе Курчатове на период до 2014 года, утвержденной постановлением администрации города Курчатова Курской области от 13.03.2012 N 310 "Об утверждении Программы по повышению эффективности бюджетных расходов в городе Курчатове на период до 2014 года".
Реализация Программы повышения эффективности бюджетных расходов в городе Курчатове на период до 2014 года осуществлялась по следующим направлениям:
- долгосрочная сбалансированность и устойчивость бюджета города Курчатова;
- муниципальные программы как инструмент повышения эффективности бюджетных расходов;
- оптимизация функций муниципального управления и повышение эффективности бюджетных расходов;
- повышение эффективности представляемых муниципальных услуг;
- развитие системы муниципального финансового контроля;
- повышение энергоэффективности экономики города Курчатова;
- развитие информационной системы управления муниципальными финансами.
В рамках реализации Программы повышения эффективности бюджетных расходов в городе Курчатове на период до 2014 года достигнут существенный прогресс по следующим направлениям:
1) Долгосрочная сбалансированность и устойчивость бюджета города Курчатова
Основными результатами реализации данного направления стали:
ограничение бюджетного дефицита и муниципального долга;
организация планирования бюджетных ассигнований исходя из необходимости безусловного исполнения действующих расходных обязательств, оценки объемов принимаемых обязательств с учетом ресурсных возможностей городского бюджета;
оценка эффективности и сокращение наименее эффективных налоговых льгот;
формирование достоверной и прозрачной бюджетной отчетности;
начало внедрения инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты;
переход от годового к среднесрочному финансовому планированию, утверждению бюджета города Курчатова на очередной финансовый год и на плановый период в формате "скользящей трехлетки".
В 2012 году в муниципальные правовые акты внесены изменения, необходимые для перехода к трехлетнему бюджетному планированию. В соответствии с решением Курчатовской городской Думы от 30.07.2012 N 51 "О внесении изменений в Положение о бюджетном процессе в городе Курчатове, утвержденное решением Курчатовской городской Думы от 27.12.2007 N 80", начиная с бюджета на 2013 года утверждение бюджета города Курчатова осуществляется на три года (очередной финансовый год и плановый период).
В целях повышения эффективности и результативности расходования средств бюджета города Курчатова принято постановление администрации г. Курчатова Курской области от 06.02.2012 N 124 "О порядке конкурсного распределения принимаемых расходных обязательств бюджета города Курчатова", что позволяет определить наиболее эффективные направления финансирования принимаемых расходных обязательств.
Ежегодно приказами управления финансов города Курчатова утверждается методика прогнозирования налоговых и неналоговых доходов и методика планирования бюджетных ассигнований бюджета города Курчатова на очередной и плановый период.
Формирование бюджета города Курчатова осуществлялось с соблюдением ограничений дефицита бюджета и муниципального долга, определенных требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.
В целях повышения эффективности предоставляемых и планируемых к предоставлению налоговых льгот по местным налогам постановлением администрации города Курчатова Курской области от 15.11.2011 N 1962 был утвержден Порядок оценки эффективности предоставляемых (планируемых к предоставлению) налоговых льгот по местным налогам.
В целях принятия мер по обеспечению сбалансированности бюджета города Курчатова постановлением администрации города Курчатова Курской области от 26.12.2013 N 1923 был утвержден План мероприятий на 2014 - 2016 годы по росту доходов, оптимизации расходов и совершенствованию долговой политики города Курчатова. В рамках данного постановления ежеквартально проводится анализ исполнения мероприятий Плана.
2) Муниципальные программы как инструмент повышения эффективности бюджетных расходов
Программой повышения эффективности бюджетных расходов в городе Курчатове на период до 2014 года была обозначена задача перехода на программный бюджет с использованием инструмента муниципальных программ.
Формирование бюджета города Курчатова осуществляется преимущественно с применением программно-целевых методов финансирования расходов городского бюджета.
Принятие постановления Главы города Курчатова Курской области от 26.03.2009 N 289 "О долгосрочных целевых программах города Курчатова" (вместе с Порядком принятия решений о разработке, формировании и реализации долгосрочных целевых программ города Курчатова, Порядком проведения и критериями оценки эффективности реализации долгосрочных целевых программ города Курчатова), а также постановления администрации г. Курчатова Курской области от 07.09.2011 N 1514 "Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ" позволило увеличить долю расходов бюджета города, предусматриваемых в рамках целевых программ.
В 2013 году были приняты нормативные правовые акты, регламентирующие порядок разработки, реализации и оценки эффективности муниципальных программ:
постановление администрации города Курчатова Курской области от 12.08.2013 N 1167 "Об утверждении Порядка принятия решений о разработке муниципальных программ города Курчатова Курской области, их формирования, реализации и проведения оценки эффективности реализации";
распоряжение администрации города Курчатова Курской области от 27.08.2013 N 386-р "Об утверждении методических указаний по разработке и реализации муниципальных программ города Курчатова Курской области";
распоряжение администрации города Курчатова Курской области от 29.11.2012 N 632-р "Об утверждении перечня муниципальных программ города Курчатова Курской области, реализация которых намечается с 2014 года.
В 2013 году администрацией города Курчатова Курской области утверждено 16 муниципальных программ. Объем средств, планируемый в рамках программных мероприятий, составляет 93,3% в общем объеме расходов бюджета.
3) Оптимизация функций муниципального управления и повышение эффективности бюджетных расходов
Оптимизация функций муниципального управления и повышение эффективности бюджетных расходов осуществлялась по следующим направлениям:
- противодействие коррупции и снижение административных барьеров;
- совершенствование контрольно-надзорной деятельности;
- оптимизация состава и полномочий исполнительных органов местного самоуправления, результатом которой должно стать сокращение дублирования функций и полномочий, а также оптимизация численности муниципальных служащих города;
- передача функций исполнительных органов местного самоуправления г. Курчатова, не отнесенных к основному виду деятельности, специализированным организациям (аутсорсинг);
- переход на оказание муниципальных услуг по осуществлению юридически значимых действий исполнительных органов местного самоуправления города в электронной форме.
Для оптимизации структуры и штатной численности исполнительно-распорядительного органа-администрации города Курчатова вносились изменения в решение Курчатовской городской Думы "Об утверждении структуры и штатной численности исполнительно-распорядительного органа - администрации города Курчатова".
Оптимизация функций муниципального управления и повышение эффективности их обеспечения предполагало продолжение реализации административной реформы. В целях осуществления административной реформы на территории муниципального образования "Город Курчатов" приняты следующие нормативные правовые акты:
постановление администрации города Курчатова Курской области от 11.11.2011 N 1955 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения муниципальных функций по осуществлению муниципального контроля и предоставления муниципальных услуг";
постановление администрации города Курчатова Курской области от 02.07.2013 N 995 "Об утверждении Перечня ведомственных услуг, оказываемых образовательными учреждениями города Курчатова в качестве основных видов деятельности";
постановление администрации города Курчатова Курской области от 29.08.2013 N 1271 "Об утверждении перечня муниципальных услуг, предоставляемых администрацией города Курчатова, и контрольных функций, исполняемых администрацией города Курчатова";
постановление администрации города Курчатова Курской области от 18.11.2013 N 1678 "Об утверждении Перечня услуг с элементами межведомственного и межуровневого взаимодействия, предоставляемых исполнительно-распорядительным органом - администрацией города Курчатова Курской области";
постановление администрации города Курчатова Курской области от 08.04.2013 N 450 "О Порядке формирования и ведения реестра муниципальных услуг (функций) муниципального образования "Город Курчатов" Курской области".
4) Повышение эффективности представляемых муниципальных услуг
В 2010 - 2012 годах была проведена фундаментальная реформа системы оказания муниципальных услуг.
Федеральный закон от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (далее - Федеральный закон N 83-ФЗ) стал основополагающим документом для установления правового статуса муниципальных учреждений в форме казенных, бюджетных или автономных.
В связи с этим принято постановление Главы г. Курчатова Курской области от 28.03.2011 N 480 "О правовом положении муниципальных учреждений города Курчатова".
По состоянию на 01.07.2014 из 42 муниципальных учреждений: 34 муниципальных казенных учреждения (из них 8 органов местного самоуправления), 7 бюджетных учреждений и 1 автономное учреждение.
В целях обеспечения своевременной подготовки к реализации Федерального закона N 83-ФЗ была создана нормативная правовая база, позволившая повысить эффективность предоставления муниципальных услуг и оптимизировать функции муниципального управления:
постановление Главы города Курчатова Курской области от 05.05.2011 N 729 "О порядке формирования муниципального задания в отношении муниципальных учреждений города Курчатова и финансового обеспечения выполнения муниципального задания";
постановление Главы города Курчатова Курской области от 13.05.2011 N 759 "Об утверждении Методических рекомендаций по формированию муниципальных заданий муниципальным казенным и бюджетным учреждениям города Курчатова и контролю за их выполнением";
постановление администрации города Курчатова Курской области от 21.01.2013 N 60 "О Порядке формирования муниципального задания в отношении муниципальных автономных учреждений города Курчатова и финансового обеспечения выполнения муниципального задания";
постановление администрации города Курчатова Курской области от 08.02.2013 N 159 "О Порядке определения объема и условиях предоставления из бюджета города Курчатова субсидий на иные цели муниципальным бюджетным и автономным учреждениям".
5) Развитие системы муниципального финансового контроля
В связи с принятием Федерального закона от 23.07.2013 N 252-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" внесены изменения в структуру и штатную численность исполнительно-распорядительного органа-администрации города Курчатова, согласно которому в администрации города создан отдел внутреннего финансового контроля. Постановлением администрации города Курчатова Курской области от 11.03.2014 N 235 утверждено Положение об отделе внутреннего финансового контроля.
Постановлением администрации города Курчатова Курской области от 26.03.2014 N 316 утвержден Порядок осуществления полномочий отделом внутреннего финансового контроля администрации города Курчатова по внутреннему муниципальному финансовому контролю.
Принято постановление администрации города Курчатова Курской области от 18.06.2014 N 623 "Об утверждении Порядка осуществления главными распорядителями (распорядителями) средств городского бюджета, главными администраторами (администраторами) доходов городского бюджета, главными администраторами (администраторами) источников финансирования дефицита городского бюджета внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита".
6) Повышение энергоэффективности экономики города Курчатова
Федеральный закон от 23.11.2009 N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" стал основополагающим документом для утверждения администрацией города Курчатова ежегодных лимитов потребления электрической и тепловой энергии учреждениями, финансируемыми за счет средств бюджета города Курчатова.
Для координации мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности и контроля за их проведением муниципальными унитарными предприятиями и муниципальными учреждениями, а также для контроля за реализацией муниципальной целевой программы "Энергосбережение и повышение энергетической эффективности на территории муниципального образования "Город Курчатов" на 2010 - 2020 гг.", утвержденной постановлением Главы города N 1388 от 19.07.2010, принято постановление Главы г. Курчатова Курской области от 28.01.2011 N 119 "О создании Совета по энергосбережению".
В 2014 году реализация мероприятий по повышению энергоэффективности на территории муниципального образования осуществляется в рамках муниципальной программы "Повышение энергоэффективности в городе Курчатове Курской области на 2014 - 2020 годы", утвержденной постановлением администрации города Курчатова от 11.10.2013 N 1492.
7) Развитие информационной системы управления муниципальными финансами
На официальном сайте муниципального образования "Город Курчатов" Курской области в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (www.kurchatov.info) органами местного самоуправления осуществляется размещение информации о муниципальных финансах, что позволяет обеспечить информационную прозрачность деятельности органов местного самоуправления.
Вместе с тем, не все мероприятия Программы по повышению эффективности бюджетных расходов в городе Курчатове на период до 2014 года были реализованы в полной мере и дали ожидаемый эффект. На практике не удалось увязать стратегическое планирование с бюджетным планированием, недостаточно активно внедряются способы оптимизации бюджетных расходов. Необходимо принять дополнительные меры по повышению эффективности распределения бюджетных средств, обоснованию принятия новых и увеличению действующих расходных обязательств, обеспечить выполнение расходных обязательств в полном объеме и решить приоритетные задачи социально-экономического развития города Курчатова в условиях ограниченности ресурсов.
Реализация Программы повышения эффективности бюджетных расходов в городе Курчатове на период до 2014 года создала качественно новую базу для разработки новой программы в этой сфере.
II.Цель, задачи и условия реализации программы
Характерной чертой бюджетной политики на современном этапе является повышение эффективности и результативности бюджетных расходов. В этом направлении необходимо повысить эффективность муниципального управления, обеспечить выполнение расходных обязательств в полном объеме и решить приоритетные задачи социально-экономического развития города Курчатова в условиях ограниченности ресурсов.
Целью Программы является повышение эффективности, прозрачности и подотчетности использования бюджетных средств, а также совершенствование муниципального финансового контроля, которые нашли отражение в Программе.
Достижение поставленной цели будет осуществляться посредством решения задач Программы:
- обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджета города Курчатова;
- модернизация бюджетного процесса в условиях внедрения программно-целевых методов управления;
- управление финансовыми ресурсами;
- повышение функциональной эффективности бюджетных расходов;
- повышение операционной эффективности деятельности органов местного самоуправления и муниципальных учреждений;
- обеспечение открытости и прозрачности муниципальных финансов.
Организация выполнения мероприятий Программы будет осуществляться в рамках соответствующих муниципальных программ. План реализации Программы приведен в приложении к Программе.
III.Обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджета города Курчатова Курской области
Обеспечение долгосрочной устойчивости и сбалансированности бюджета города Курчатова как базового принципа ответственной бюджетной политики при безусловном исполнении бюджетных и долговых обязательств муниципального образования "Город Курчатов" являются основными целями бюджетной, налоговой и долговой политики муниципального образования "Город Курчатов".
Стратегической мерой, способствующей проведению эффективной бюджетной политики, является расширение горизонтов бюджетного планирования, в том числе за счет утверждения бюджета на трехлетний период и формирования долгосрочных бюджетных стратегий.
Основой для долгосрочного бюджетного планирования являются муниципальные программы города Курчатова.
Для обеспечения долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджета города необходимо реализовать комплекс мер по следующим основным направлениям.
1) Проведение эффективной налоговой политики и политики в области доходов
Налоговая политика города Курчатова должна быть направлена на дальнейшее расширение налоговой базы и достижение устойчивой положительной динамики поступления налогов путем:
совершенствования законодательной и правовой базы по вопросам налогообложения;
совершенствования имущественного налогообложения;
мониторинга уровня собираемости налогов;
снижения недоимки по налогам и сборам;
реструктуризации задолженности по платежам в бюджет в соответствии с законодательством Российской Федерации.
2) Формирование расходных обязательств с учетом их оптимизации и повышения эффективности
В рамках выполнения поставленной задачи по оптимизации и повышению эффективности бюджетных расходов необходимо обеспечить:
формирование "программного" бюджета на основе муниципальных программ города Курчатова;
проведение оценки бюджетной эффективности реализации муниципальных программ города Курчатова с последующей оптимизацией расходов бюджета города по результатам проведенной оценки;
планирование расходов бюджета города на очередной финансовый год и плановый период исключительно на основе бюджетных правил;
оптимизацию расходов в соответствии с "дорожными картами" изменений в отраслях социальной сферы города Курчатова, направленных на повышение их эффективности, оптимизацию сети муниципальных учреждений города Курчатова;
формирование муниципального задания на оказание муниципальных услуг физическим и юридическим лицам на основе единого перечня таких услуг и единых нормативов их финансового обеспечения. Порядок формирования и ведения базовых (отраслевых) перечней государственных и муниципальных услуг и работ будет установлен Правительством Российской Федерации.
3) Анализ кредиторской задолженности и принятие оперативных мер по погашению просроченной кредиторской задолженности
Принятие органами местного самоуправления обязательств, не обеспеченных финансовыми ресурсами, приведет к возникновению кредиторской задолженности, создает риск предъявления исковых требований к местному бюджету. Поэтому необходимо ежемесячно проводит мониторинг и анализ кредиторской задолженности.
4) Ответственная долговая политика
Одной из основных задач в реализации ответственной долговой политики является поддержание безопасного уровня муниципального долга города Курчатова.
Осуществление муниципальных заимствований является одним из источников сбалансированности бюджета города. В настоящее время привлечение заемных средств для финансирования дефицита бюджета города и (или) погашения долговых обязательств города Курчатова осуществляется при необходимости и с правом досрочного погашения, что позволяет минимизировать расходы на обслуживание муниципального долга.
Долговая политика города Курчатова будет зависеть от формирования собственных доходов бюджета города, а также расходных обязательств города Курчатова при соблюдении установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации ограничений по дефициту и муниципальному долгу.
В предстоящем периоде управление муниципальным долгом будет направлено на обеспечение приемлемого и экономически безопасного объема муниципального долга города Курчатова, минимизацию стоимости обслуживания долговых обязательств и недопущение просроченной задолженности по долговым обязательствам города Курчатова.
В целом политика муниципальных заимствований будет исходить из необходимости поддержания объема муниципального долга города Курчатова на экономически безопасном уровне. Такой подход обеспечит устойчивость бюджета города, поскольку позволит в случае роста расходных обязательств в целях покрытия дефицита бюджета города увеличить объем заимствований при сохранении контролируемого уровня объема муниципального долга.
IV.Модернизация бюджетного процесса в условиях внедрения программно-целевых методов управления
В 2013 году администрацией города была подготовлена нормативная правовая, методическая и аналитическая база для перехода к формированию и исполнению бюджета города на основе программ - к "программному" бюджету.
В то же время при реализации Программы необходимо исходить из того, что сам по себе "программный" бюджет лишь создает необходимые предпосылки для полномасштабного внедрения программно-целевых методов деятельности органов местного самоуправления города. Эффективность "программного" бюджета, как одного из инструментов реализации финансовой политики, будет определяться результатами комплексной реформы муниципального управления.
В соответствии с внесенными в 2013 году изменениями в Бюджетный кодекс Российской Федерации возможность формирования бюджета города на основе муниципальных программ города Курчатова предусмотрена, начиная с бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов.
1) Развитие муниципальных программ как основного инструмента повышения эффективности бюджетных расходов
Развитие программно-целевого планирования является неотъемлемой частью работы по повышению эффективности бюджетных расходов в муниципальном образовании "Город Курчатов". Это обусловлено необходимостью формирования устойчивой связи между осуществляемыми расходами и планируемыми результатами, что является ключевой целью всей идеологии реформирования муниципальных финансов на протяжении последних ряда лет.
В настоящее время в практике формирования муниципальных программ, как и государственных программ Российской Федерации, программ субъектов Российской Федерации существует ряд проблем и ограничений:
1) отсутствие правовой основы системной организации стратегического планирования;
2) отсутствие концепции долгосрочного социально-экономического развития и Бюджетной стратегии, методических рекомендаций о разработке долгосрочного прогноза социально-экономического развития и Бюджетной стратегии субъектов Российской Федерации;
3) отсутствие методических рекомендаций по разработке и реализации государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ.
Решение проблем и снятие сложившихся ограничений предполагается осуществить путем реализации принятых на федеральном уровне нормативных актов, определяющих:
1) порядок перехода к долгосрочному бюджетному планированию. Это будет способствовать интеграции муниципальных программ в единую систему стратегического планирования.
Ключевой предпосылкой для этого может стать установление предельных объемов ("потолков") расходов по каждой муниципальной программе на весь срок ее реализации. При этом объем бюджетных ассигнований по соответствующим муниципальным программам должен определяться в рамках объективных возможностей бюджета города Курчатова;
2) повышение финансовой самостоятельности ответственных исполнителей муниципальных программ в распределении общего объема бюджетных ассигнований по подпрограммам, основным мероприятиям и соисполнителям муниципальных программ;
3) для повышения качества разрабатываемых муниципальных программ необходимо сформировать общие подходы к увязке муниципальных программ с соответствующими государственными программами субъектов Российской Федерации.
Поскольку муниципальные программы становятся важнейшим инструментом эффективного расходования бюджетных средств и достижения запланированных целевых показателей, разработана единая методика ежегодной оценки эффективности реализации муниципальных программ.
Ежегодное проведение оценки эффективности муниципальных программ города Курчатова Курской области осуществляется в соответствии с постановлением администрации г. Курчатова Курской области от 12.08.2013 N 1167 "Об утверждении Порядка принятия решений о разработке муниципальных программ города Курчатова Курской области, их формирования, реализации и проведения оценки эффективности реализации". В рамках проведения оценки эффективности реализации муниципальных программ будет осуществляться контроль за их выполнением, а также приниматься решения о дальнейшей их реализации.
В целях улучшения качества управления, обеспечения открытости и прозрачности муниципальных финансов необходимо размещать на официальном сайте муниципального образования "Город Курчатов" Курской области в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" сводную информацию о муниципальных программах, фактически достигнутых в ходе их реализации результатов.
2) Развитие системы муниципального финансового контроля
В условиях перехода к "программному" бюджету происходит изменение функций и задач органов муниципального финансового контроля муниципального образования "Город Курчатов". При организации их деятельности акцент должен быть смещен с контроля над финансовыми потоками на контроль за результатами, которые приносит их использование.
В городе Курчатове приняты необходимые нормативные правовые акты по вопросам осуществления муниципального финансового контроля. Внешний муниципальный финансовый контроль в части экспертизы муниципальных программ муниципального образования "Город Курчатов" осуществляет Ревизионная комиссия муниципального образования "Город Курчатов". Внутренний муниципальный финансовый контроль в части контроля за полнотой и достоверностью отчетности о реализации муниципальных программ, в том числе отчетности об исполнении муниципальных заданий, осуществляет отдел внутреннего финансового контроля администрации города Курчатова.
Переход к "программному" бюджету требует усиления контроля за разработкой и выполнением муниципальных программ города Курчатова, поскольку такой контроль должен происходить не только на стадии обсуждения проекта решения Курчатовской городской Думы о бюджете города Курчатова, но и на всем "жизненном цикле" муниципальных программ города Курчатова - при их разработке, поэтапной реализации, мониторинге, экспертизе, оценке эффективности.
В процессе реализации муниципальных программ Ревизионная комиссия муниципального образования "Город Курчатов" обладает широкими полномочиями по анализу формирования и выполнения муниципальных программ на всем их "жизненном цикле". При их формировании Ревизионная комиссия муниципального образования "Город Курчатов" проводит экспертизу проектов муниципальных программ, а в ходе их реализации осуществляет аудит эффективности, в том числе направленный на определение результативности муниципальных программ и обоснованности объемов бюджетных средств, использованных на выполнение программных мероприятий.
В свою очередь, отдел внутреннего финансового контроля администрации города Курчатова обладает полномочиями по контролю за полнотой и достоверностью отчетности о реализации муниципальных программ с применением мер ответственности в случаях представления заведомо неполной или недостоверной информации.
В целом данные меры должны способствовать созданию полноценной работоспособной системы мониторинга муниципальных программ.
Такая организация контроля за реализацией муниципальных программ города Курчатова позволит в полной мере опереться на данные представленной отчетности при принятии управленческих решений, включающих решения о корректировке муниципальных программ, оперативном принятии иных управленческих решений, а также получить объективную оценку результатов реализации и эффективности муниципальных программ.
Для реализации новых подходов в целом к деятельности органов, осуществляющих внутренний муниципальный финансовый контроль, основанных на принципах сбалансированности контрольной деятельности, в условиях расширения функционала данных органов необходимо:
руководствоваться единой федеральной методикой осуществления внутреннего муниципального финансового контроля;
внедрить риск-ориентированное планирование контрольной деятельности с определением приоритетности предметов и объектов контроля, направлений использования бюджетных средств, по которым наиболее вероятно наличие существенных финансовых нарушений, осуществлением взаимоувязки планов контрольной деятельности органов муниципального финансового контроля;
провести анализ осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита и подготовить предложения по совершенствованию осуществления ими внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита.
V.Управление финансовыми ресурсами
В рамках настоящей Программы под упорядочением структуры управления финансовыми ресурсами муниципального образования "Город Курчатов" понимается:
повышение эффективности управления доходами бюджета города Курчатова;
развитие методологии формирования и использования расходных обязательств как основы для планирования расходов муниципального образования "Город Курчатов".
1) Управление доходами
Эффективная налоговая политика должна быть направлена на дальнейшее расширение налоговой базы и достижение устойчивой положительной динамики поступления налогов путем:
оптимизации неэффективных налоговых льгот и проведения оценки эффективности предоставляемых (планируемых к предоставлению) местных налоговых льгот;
повышения достоверности планирования доходов бюджета города Курчатова;
проведения оценки и анализа причин отклонений утвержденных на соответствующий финансовый год налоговых доходов бюджета города Курчатова от фактических параметров;
совершенствования нормативной правовой базы по вопросам налогообложения;
мониторинга уровня собираемости налогов;
снижения недоимки по налогам и сборам.
При применении для этих целей налоговых инструментов основное внимание необходимо уделить:
количественной оценке налоговых инструментов, включая объемы бюджетных средств, направляемых на реализацию муниципальных программ;
оценке эффективности применения налоговых инструментов достижения целей и задач, а также соотнесение полученных результатов и ресурсов, затраченных на их достижение в виде недополученных доходов бюджета города.
Формирование системы такой оценки позволит оценить не только эффективность мер налогового стимулирования, но и обеспечить эффективное использование муниципальных финансов, их направление на решение поставленных задач.
Необходимо создать систему учета "налоговых расходов" при бюджетном планировании и оценке эффективности бюджетных расходов.
При оказании финансовой поддержки секторам экономики за счет средств бюджета города Курчатова "налоговые расходы" должны учитываться при определении суммарного объема такой муниципальной поддержки.
Следует обеспечить проведение анализа влияния объемов полученной финансовой поддержки из городского бюджета на изменение уплаты налоговых платежей в бюджет.
С учетом этого в рамках Программы необходимо реализовать следующие меры, позволяющие обеспечить полноценную интеграцию налоговой политики (в части предоставления налоговых льгот) с общими направлениями повышения эффективности использования бюджетных средств.
1.Следует обеспечить периодическое обновление и актуализацию перечня налоговых льгот по результатам анализа практики их применения и администрирования.
Продление действующих и особенно введение новых налоговых льгот следует производить на условиях:
предварительного анализа влияния результата от предоставляемых налоговых льгот на бюджетную эффективность;
рассмотрения возможности установления налоговых льгот с ограниченным сроком действия;
анализа фактической результативности и эффективности применения налоговых льгот по итогам каждого года их применения (в том числе в целях возможного принятия решений о дальнейшей их пролонгации).
2.При принятии на федеральном уровне нормативных правовых актов, регламентирующих учет и анализ налоговых льгот в качестве "налоговых расходов", следует принять муниципальные нормативные правовые акты (при делегировании таких прав федеральным законодательством).
3.При принятии на федеральном уровне методики оценки эффективности налоговых льгот, учитывающей, наряду с выпадающими доходами бюджетной системы, создание благоприятных условий для субъектов предпринимательской деятельности, а также результаты реализации ими полученных преимуществ, обеспечить ее применение на территории города Курчатова.
4.При принятии на федеральном уровне соответствующих нормативных актов возобновить проведение реструктуризации задолженности на муниципальном уровне.
5.Муниципальная налоговая политика не должна ограничиваться правовым регулированием. Крайне важными являются вопросы налогового администрирования доходов, в которых основная роль отводится территориальным органам Федеральной налоговой службы России. Повышение качества налогового администрирования местных налогов в значительной степени зависит от эффективности взаимодействия территориальных органов Федеральной налоговой службы России с органами местного самоуправления города Курчатова.
2) Управление расходными обязательствами
Планирование бюджетных ассигнований бюджета города Курчатова осуществляется раздельно по бюджетным ассигнованиям на исполнение действующих расходных обязательств, предусмотренных законами, муниципальными правовыми актами, договорами и соглашениями, и принимаемых расходных обязательств, предусмотренных законами, нормативными правовыми актами, договорами и соглашениями, предлагаемыми (планируемыми) к принятию или изменению.
Муниципальные программы не являются документами, влекущими возникновение расходных обязательств муниципального образования "Город Курчатов".
Муниципальные программы по своему содержанию являются формой планирования и организации деятельности органов местного самоуправления города Курчатова, в рамках которой консолидируются мероприятия по достижению целей и решению задач соответствующих направлений социально-экономического развития.
В то же время при переходе к "программному" бюджету муниципального образования "Город Курчатов" особенно важно четкое определение объема и структуры действующих расходных обязательств, поскольку они позволяют планировать деятельность, обеспечивать результаты реализации бюджетной политики.
При этом в пределах бюджетных ассигнований на обеспечение действующих расходных обязательств муниципального образования "Город Курчатов" возможно и необходимо проведение оптимизации, перераспределение бюджетных ассигнований в пользу более эффективных расходных обязательств.
Одновременно это позволяет определить наличие ресурсов для обеспечения принимаемых расходных обязательств с учетом приоритетов социально-экономической политики муниципального образования "Город Курчатов" и уровня эффективности реализации соответствующих муниципальных программ.
Бюджетная политика в сфере расходов направлена на безусловное исполнение действующих расходных обязательств, в том числе с учетом их оптимизации и повышения эффективности использования финансовых ресурсов.
Основная цель оптимизации бюджетных расходов - создание стимулов к ответственному управлению финансовыми ресурсами и повышению качества предоставления муниципальных услуг (выполнения работ).
В рамках данной задачи будет продолжено проведение курса бюджетной политики, выстроенной на принципах ответственности и предсказуемости. Исчерпание возможностей для наращивания общего объема расходов бюджета города Курчатова требует выявления резервов и их перераспределения в пользу приоритетных направлений и проектов.
В целях создания условий для своевременного и эффективного использования средств продолжится применение правил, в числе которых - наличие проектной (сметной) документации, положительного заключения экспертизы на объекты строительства, реконструкции и капитального ремонта.
Одним из основных направлений бюджетных расходов будет являться обеспечение мероприятий по исполнению Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2012 N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики".
В отношении дальнейшего развития методологии формирования и использования расходных обязательств как основы для планирования расходов бюджета города Курчатова особенно важным будет выполнение федерального законодательства в области контрактной системы. В этой связи потребуется реализовывать сложившийся механизм учета действующих и принимаемых расходных обязательств по заключенным и планируемым к заключению муниципальным контрактам при планировании и исполнении бюджета. Для этого возникнет необходимость обеспечения взаимосвязи инструментов управления муниципальными финансами (учет принимаемых обязательств, реестр расходных обязательств, обоснование бюджетных ассигнований).
В связи с принятием Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", с целью обоснованного планирования бюджетных ассигнований на осуществление муниципальных закупок муниципальными заказчиками должны быть разработаны планы и планы-графики закупок на период действия решения о бюджете города Курчатова на очередной финансовый год и плановый период.
3) Управление муниципальным долгом
Стратегической целью управления муниципальным долгом муниципального образования "Город Курчатов" является обеспечение сбалансированности бюджета города Курчатова при удержании размера долговой нагрузки на безопасном для бюджета уровне и недопущение просроченной задолженности по долговым обязательствам муниципального образования "Город Курчатов".
В предстоящем периоде долговая политика муниципального образования "Город Курчатов" будет зависеть от формирования собственных доходов бюджета города Курчатова, а также расходных обязательств муниципального образования при соблюдении установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации ограничений по дефициту и муниципальному долгу.
Оказание гарантийной поддержки должно осуществляться только при условии наличия ликвидного обеспечения в размере не менее 100 процентов предоставленной гарантии и проверки финансового состояния принципалов.
При принятии решения о предоставлении муниципальной гарантии осуществляется анализ финансово-хозяйственной деятельности принципала на основе данных бухгалтерской отчетности принципала.
Целесообразно при проведении анализа финансового состояния с целью снижения рисков бюджета города Курчатова по взысканию гарантированных средств учитывать перспективы развития принципала.
VI.Повышение функциональной эффективности бюджетных расходов
Переход к "программному" бюджету предполагает повышение ответственности органов местного самоуправления за достижение запланированных целей и результатов.
Повышение эффективности оказания муниципальных услуг
(выполнения работ)
В 2012 году завершился переходный период реформирования муниципальных учреждений и формирования нового механизма оказания и финансового обеспечения услуг и работ, направленный на повышение доступности и качества муниципальных услуг, эффективности и прозрачности их деятельности, предусмотренного Федеральным законом от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений".
Основные проблемы, с которыми столкнулись муниципальные учреждения в процессе своей деятельности, состоят из вопросов, возникших в целом в Российской Федерации:
сложность объективного сопоставления затрат учреждений и оценка эффективности их деятельности при применении подхода "одно учреждение - одна услуга" (в данной ситуации применимы только индивидуальные нормативы, которые непригодны для анализа и сопоставления эффективности деятельности учреждений);
различия в подходах к определению однотипных услуг, включенных в ведомственные перечни, при которых одинаковые по сути услуги имеют различные наименования, а наименования и детализация отдельных услуг не соответствуют базовым (отраслевым) перечням услуг (работ);
преобладание практики определения нормативных затрат исходя из отчетного и планируемого объема бюджетных ассигнований с учетом индексации расходов прошлых лет;
непрозрачность дифференциации нормативов финансового обеспечения услуг и отсутствие методик и опыта определения единых нормативов;
несовершенство нормативно-правовой базы и ограниченность практики формирования бюджетов с учетом показателей муниципальных заданий.
Для повышения качества и доступности муниципальных услуг необходимо решение следующих задач:
1.Использование муниципального задания на оказание муниципальных услуг (далее - муниципальное задание) при стратегическом и бюджетном планировании, обеспечение взаимосвязи муниципальных программ и муниципальных заданий в целях создания условий для повышения эффективности деятельности муниципальных учреждений по обеспечению потребностей граждан и общества в муниципальных услугах.
Сводные показатели муниципальных заданий включены в состав муниципальных программ (подпрограмм), в рамках которых осуществляется организация оказания этих услуг, а параметры муниципальных заданий должны формироваться в соответствии с целями и результатами соответствующих муниципальных программ.
2.Унификация ведомственных перечней муниципальных услуг путем приведения их в соответствие с единым регистром муниципальных услуг и базовыми (отраслевыми) перечнями (реестрами) муниципальных услуг.
Федеральным законом от 23 июля 2013 г. N 252-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" для реализации данного подхода внесены изменения в статью 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусматривающие формирование, ведение и утверждение ведомственных перечней муниципальных услуг и работ, оказываемых и выполняемых муниципальными учреждениями в порядке, устанавливаемом администрацией муниципального образования "Город Курчатов" с соблюдением общих требований, установленных Правительством Российской Федерации. Указанные ведомственные перечни должны содержать исчерпывающий перечень услуг и работ, оказываемых или выполняемых учреждениями с учетом установленного объема полномочий муниципального образования "Город Курчатов" в конкретных сферах деятельности (образование, физическая культура и спорт, культура, социальная защита и т.д.).
3.Упорядочение формирования перечней услуг, оказываемых на платной основе в муниципальных учреждениях.
Оказание муниципальными учреждениями платных услуг населению осуществляется в соответствии с правовыми актами органов местного самоуправления, определяющими порядок определения и взимания платы за оказание услуг. Требуется проведение инвентаризации платных услуг, оказываемых муниципальными учреждениями, плановых оснований взимания платы за оказание услуг.
4.Совершенствование оплаты труда работников с учетом принципов "эффективного контракта".
В рамках перехода к "эффективному контракту" в отношении каждого работника должны быть уточнены и конкретизированы его должностные обязанности, условия оплаты труда, показатели и критерии оценки эффективности деятельности для назначения стимулирующих выплат в зависимости от результатов труда и качества оказываемых услуг.
В связи с чем предлагается:
актуализация квалификационных требований и компетенций, необходимых для оказания услуг (выполнения работ);
совершенствование основных элементов системы оплаты труда, в том числе системы стимулирующих выплат, исходя из необходимости увязки повышения оплаты труда с достижением конкретных показателей качества и количества оказываемых услуг (выполнения работ);
введение взаимоувязанной системы отраслевых показателей эффективности;
разработка систем оценки эффективности деятельности руководителей учреждений и работников;
разработка типовых норм труда с учетом определения численности работников, необходимых для предоставления услуг в объемах, установленных государственными гарантиями и стандартами.
VII.Повышение операционной эффективности деятельности органов местного самоуправления и муниципальных учреждений
Повышение результативности бюджетных расходов должно быть обеспечено на операционном уровне, которым определяется эффективность инструментов, механизмов, процедур непосредственного принятия и реализации решений органами местного самоуправления. Указанные меры должны быть направлены на развитие системы мониторинга и оценки результатов их деятельности, а также создание механизмов стимулирования к повышению эффективности использования средств городского бюджета.
1) Повышение качества финансового менеджмента
Реализация бюджетного процесса на основе программно-целевых методов управления предъявляет новые требования к инструментам финансового менеджмента как в органах местного самоуправления, так и на уровне муниципальных учреждений.
Финансовый менеджмент органа местного самоуправления должен стать процессом, охватывающим все взаимосвязанные бюджетные процедуры (среднесрочное финансовое планирование и исполнение бюджета в увязке с процедурами закупок для муниципальных нужд, учет и отчетность, финансовый контроль и аудит).
В ходе финансового менеджмента органами местного самоуправления должны приниматься эффективные управленческие решения о распределении, обеспечении адресного, экономного и результативного использования бюджетных средств, направляемых на мероприятия, осуществляемые структурными подразделениями, а также на оказание муниципальных услуг, осуществляемых подведомственными муниципальными учреждениями.
Необходимым условием обеспечения эффективного финансового управления на ведомственном уровне становится формирование полноценных систем внутреннего финансового контроля и аудита в органах местного самоуправления муниципального образования "Город Курчатов".
Функционирование системы внутреннего контроля и аудита, включающей внутренний финансовый контроль и аудит, должно привести к постоянному росту качества финансового менеджмента главного администратора бюджетных средств муниципального учреждения.
Повышение качества внутреннего финансового контроля и аудита предполагает внедрение риск-ориентированного планирования контрольной деятельности: приоритетность предметов и объектов контроля в направлениях использования бюджетных средств, по которым наиболее вероятно наличие существенных финансовых нарушений.
Контрольная деятельность, осуществляемая органами муниципального финансового контроля муниципального образования "Город Курчатов", ориентирована на выявление нарушений постфактум. В связи с чем предполагается организация контрольной деятельности в отношении участников бюджетного процесса, муниципальных бюджетных и автономных учреждений, муниципальных программ и проектов, по которым наиболее вероятно проявление финансовых нарушений, с целью переориентации контрольной деятельности на осуществление внутреннего и предварительного контроля.
2) Развитие системы операционного обслуживания
Основным направлением в развитии системы операционного обслуживания является минимизация наличного денежного обращения в секторе муниципального управления, в том числе посредством использования пластиковых карт.
Необходимость совершенствования системы бюджетных платежей в условиях развития инструментов безналичных расчетов увеличивает актуальность применения современных эффективных банковских платежных технологий в расчетах организаций сектора муниципального управления.
Реализация данного направления предусматривает постепенный отказ от использования наличных денежных средств организациями сектора муниципального управления и переход к осуществлению безналичных расчетов путем перечисления средств на банковские счета физических лиц - сотрудников организаций в целях осуществления ими с использованием карт физических лиц, выданных в рамках "зарплатных" проектов, оплаты командировочных, хозяйственных расходов и компенсации сотрудникам документально подтвержденных расходов.
3) Развитие информационной системы управления муниципальными финансами
В целях обеспечения достоверности информации, оперативности и прозрачности деятельности муниципального образования "Город Курчатов", а также реализации программно-целевых принципов деятельности организаций сектора муниципального управления должно быть обеспечено создание единой информационной среды в сфере управления муниципальными финансами путем размещение в информационно-коммуникационной сети "Интернет" информации об муниципальных финансах муниципального образования "Город Курчатов" в формате открытых данных.
На официальном сайте муниципального образования "Город Курчатов" осуществляется размещение и актуализация информации об муниципальных финансах в формате открытых данных, что позволит обеспечить:
- информационную прозрачность деятельности органов местного самоуправления;
- освещение основных направлений и ориентиров бюджетной политики муниципального образования "Город Курчатов" и проекта решения о бюджете города Курчатова;
- мониторинг основных показателей бюджета - доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджета на текущий год и плановый период;
- сравнение плановых и фактических значений показателей бюджета в динамике;
- мониторинг структуры расходов на муниципальные программы;
- отображение сведений о муниципальном долге;
- предоставление достоверной бюджетной информации в режиме реального времени, доступной для всех заинтересованных пользователей;
- публикацию бюджетной информации в формате открытых данных, соответствующих установленным требованиям.
Информация в формате открытых данных будет актуальной и понятной для специалистов и граждан.
VIII.Обеспечение открытости и прозрачности муниципальных финансов
В муниципальном образовании "Город Курчатова" большое внимание в процессе совершенствования бюджетного процесса уделяется развитию важного принципа бюджетной системы Российской Федерации - прозрачности (открытости).
Повышение уровня информационной прозрачности деятельности органов местного самоуправления муниципального образования "Город Курчатов", принимающих участие в подготовке, исполнении бюджета города Курчатова и составлении бюджетной отчетности, способствует повышению качества их работы и системы управления муниципальными финансами в целом.
Повышение финансовой прозрачности органов местного самоуправления необходимо осуществлять комплексно на всех стадиях бюджетного процесса, что послужит инструментом для принятия муниципальных управленческих решений и позволит обеспечить качественное улучшение системы управления муниципальными финансами.
Повышению уровня прозрачности и открытости муниципальных финансов в значительной степени способствует переход к формированию "программного" бюджета города Курчатова.
Для обеспечения финансовой (налогово-бюджетной) прозрачности необходимы:
общедоступность информации о состоянии и тенденциях развития муниципальных финансов;
открытость деятельности органов местного самоуправления муниципального образования "Город Курчатов" по разработке, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов;
обеспечение широкого участия общественности в процессе принятия решений о распределении муниципальных финансов.
В связи с этим необходимо обеспечить публичность процесса управления муниципальными финансами, а также открытость и доступность информации о планировании и расходовании бюджетных средств. Цели бюджетной политики должны представляться в понятной и доступной для граждан форме.
С целью расширения привлечения граждан к участию в бюджетном процессе целесообразно разработать механизм общественного обсуждения наиболее значимых муниципальных программ муниципального образования и их проектов, а также перейти к формированию "бюджета для граждан" параллельно с решением о бюджете на очередной финансовый год и на плановый период.