Решение Курского УФАС России от 16.05.2011 г № Б/Н
В отношении Департамента строительства и Управления капитального строительства
Решение в полном объеме изготовлено 16 мая 2011 года
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Курской области по рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства в составе:
Комов Ю.А. – руководитель УФАС по Курской области, председатель Комиссии;
Волкова М.В. - зам.руководителя УФАС по Курской области, член Комиссии;
Давыдова А.В. – начальник отдела контроля органов власти, антимонопольного контроля и рекламы УФАС по Курской области, член Комиссии;
Полторацкий А.Н. – главный специалист-эксперт отдела контроля органов власти, антимонопольного контроля и рекламы УФАС по Курской области, член Комиссии,
рассмотрев дело №02/08-10-2011, возбужденное по признакам нарушения ст.16 Федерального Закона «О защите конкуренции» со стороны Департамента строительства и инвестиционных программ г.Курска и Муниципального казенного предприятия «Управление капитального строительства Администрации г.Курска» в присутствии директора Департамента строительства и инвестиционных программ г.Курска Б.., представителей Департамента строительства и инвестиционных программ г.Курска (по доверенности) В., А., директора МКП «УКС Администрации г.Курска» М.
Установила:
В январе 2011 года в Управление ФАС по Курской области поступило обращение Управления ФСБ по Курской области о проведении проверки соответствия законодательству действий муниципального заказчика при проведении торгов на право заключения муниципальных контрактов на проектирование и капитальный ремонт муниципального образовательного учреждения «Средняя общеобразовательная школа №17 г.Курска», а также действий муниципального заказчика и заказчика-застройщика при заключении и исполнении указанных муниципальных контрактов.
Управлением ФАС по Курской области по поручению Управления ФСБ по Курской области проведена проверка в отношении муниципального заказчика Департамента строительства и инвестиционных программ города Курска (далее также — Департамент) и заказчика-застройщика муниципального казенного предприятия «Управление капитального строительства Администрации города Курска» (далее — МКП «УКС Администрации г.Курска») при проведении муниципальных заказов на выполнение проектных работ и капитального ремонта МОУ «Средняя общеобразовательная школа №17 г.Курска».
В результате анализа материалов, представленных в ходе проведения данной проверки в УФАС по Курской области Департаментом строительства и инвестиционных программ и МКП «УКС Администрации г.Курска», Управлением, в частности, установлено следующее.
Между Департаментом строительства и инвестиционных программ г.Курска (муниципальный заказчик) и МКП «УКС Администрации г.Курска» (заказчик-застройщик) заключены договоры №36 от 28.04.2010г. (на сумму 27 147,82 руб. из средств бюджета г.Курска), №246 от 14.12.2010г. (на сумму 286 536,00 руб. из средств бюджета города Курска), согласно которых заказчик передает, а заказчик-застройщик принимает на себя и осуществляет от своего имени функции заказчика-застройщика, предусмотренные муниципальными контрактами на выполнение проектных работ и на выполнение работ по капитальному ремонту МОУ «Средняя общеобразовательная школа №17 г.Курска» по ул.Пионеров, 84 в г.Курске (в т.ч. технический надзор за ходом выполнения работ, приемку выполненных работ, проверку соответствия поставляемых подрядчиком материалов и оборудования проектной документации).
П.2.3 договора №246 от 14.12.2010г. предусмотрено, что заказчик-застройщик осуществляет выполнение функций, переданных ему заказчиком, в том числе технический надзор за ходом выполнения работ на объекте и обеспечивает ведение авторского надзора проектной организацией, а также урегулирует разногласия, возникающие при выполнении работ и обеспечивает целевое использование выделенных средств бюджета города Курска.
Данный договор заключен с МКП «УКС Администрации г.Курска» без проведения торгов или иных конкурентных процедур по выбору организации, осуществляющей технический надзор за капитальным ремонтом объекта капитального строительства.
Муниципальное казенное предприятие «УКС Администрации г.Курска» в силу положений ст.ст. 114, 115 Гражданского кодекса РФ, п.4 Устава МКП «УКС Администрации г.Курска» является коммерческой организацией и в соответствии с п.5 ст.4 ФЗ «О защите конкуренции» признается хозяйствующим субъектом.
Заключение договоров на выполнение функций заказчика-застройщика (в т.ч. работ по строительному контролю за соответствием выполняемых подрядчиками работ требованиям нормативных документов) с отдельным хозяйствующим субъектом без проведения торгов, предусмотренных законодательством о размещении государственных и муниципальных заказов (ст.10 ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» №94-ФЗ от 21.07.2005г.) создает для такого хозяйствующего субъекта необоснованные преимущества в осуществлении коммерческой деятельности и приводит к устранению конкуренции на рынке выполнения соответствующих работ, что противоречит требованиям ст.16 ФЗ «О защите конкуренции», запрещающей соглашения и согласованные действия органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами, приводящие к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на товарных рынках.
Рассмотрев изложенные обстоятельства, Председатель Комиссии УФАС по Курской области по рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства признал их достаточными для возбуждения дела по признакам нарушения Департаментом строительства и инвестиционных программ г.Курска и МКП «УКС Администрации г.Курска» ст.16 ФЗ «О защите конкуренции», выразившего в заключении договора №246 от 14.12.2010г. о передаче функций заказчика по капитальному ремонту МОУ «Средняя общеобразовательная школа №17» г.Курска МКП «УКС Администрации г.Курска» как заказчику-застройщику без проведения конкурентных процедур размещения заказа, что привело к устранению конкуренции на рынке выполнения работ по строительному контролю, и включении в указанный договор положений, наделяющих хозяйствующего субъекта (МКП «УКС Администрации г.Курска») отдельными полномочиями органа местного самоуправления (в т.ч. по контролю за целевым использованием выделенных бюджетных средств).
В ходе рассмотрения дела директор Департамента строительства и инвестиционных программ г.Курска Б. и директор МКП «УКС Администрации г.Курска» М. пояснили, что при заключении договоров на выполнение функций заказчика-застройщика (в т.ч. строительного контроля) стороны руководствовались распоряжениями Администрации города Курска №54-ра, №39-ра, в соответствии с которыми МКП «УКС Администрации г.Курска» определено заказчиком-застройщиком строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства для муниципальных нужд города Курска. Кроме того, стороны пояснили, что, по их мнению, строительный контроль за строительством и капитальным ремонтом муниципальных объектов должен осуществляться организацией, подведомственной Администрации г.Курска, чтобы обеспечить надлежащее качество работ и исключить участие в процессе строительного контроля недобросовестных инженерных организаций.
Выслушав объяснения лиц, участвующих в рассмотрении дела, изучив материалы дела, Комиссия УФАС по Курской области приходит к следующему.
Статьей 8 Конституции Российской Федерации гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.
В соответствии со ст.53 Градостроительного кодекса РФ строительный контроль проводится в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства в целях проверки соответствия выполняемых работ проектной документации, требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям градостроительного плана земельного участка. Строительный контроль проводится лицом, осуществляющим строительство. В случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора строительный контроль проводится также застройщиком или заказчиком либо привлекаемым ими на основании договора физическим или юридическим лицом. При этом, под застройщиком, согласно ст.1 Градостроительного кодекса РФ понимается физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства.
Согласно ст.52 Градостроительного кодекса РФ, приказа Министерства регионального развития РФ №624 от 30.12.2009г. работы по осуществлению строительного контроля привлекаемым застройщиком или заказчиком на основании договора юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем (в т.ч. строительный контроль за общестроительными работами) могут осуществляться при наличии у такого лица свидетельства о допуске к выполнению данного вида работ, выданного саморегулируемой организацией (СРО).
Таким образом, в случаях, когда муниципальный заказчик не осуществляет строительный контроль самостоятельно, он вправе привлечь на основании договора любое юридическое лицо или индивидуального предпринимателя, имеющего выданное саморегулируемой организацией строителей свидетельство о допуске к данному виду работ. Учитывая, что финансирование указанных работ осуществляется за счет средств местного бюджета, договор (контракт) с хозяйствующим субъектом, осуществляющим строительный контроль, должен заключаться в порядке, предусмотренном ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее также - ФЗ «О размещении заказов...»).
Размещение заказов для государственных и муниципальных нужд у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), т.е. без проведения торгов либо запросов котировок, допускается исключительно в случаях, установленных ч.2 ст.55 ФЗ «О размещении заказов...». В соответствии с п.14 ч.2 ст.55 ФЗ «О размещении заказов...» размещение заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) может осуществляться заказчиком на сумму, не превышающую установленного Центральным банком Российской Федерации предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке; при этом заказы на поставки одноименных товаров, выполнение одноименных работ, оказание одноименных услуг заказчик вправе размещать в течение квартала на сумму, не превышающую указанного предельного размера расчетов наличными деньгами. По итогам размещения таких заказов могут быть заключены контракты, а также иные гражданско-правовые договоры в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.
Заключение договоров на поставку одноименных товаров, выполнение одноименных работ, оказание одноименных услуг для муниципальных нужд на сумму, превышающую установленный Центральным банком РФ размер (100 000 руб. согласно указания ЦБ РФ от 20.06.2007г. №1843-У), противоречит законодательству о размещении государственных и муниципальных заказов.
Между Департаментом строительства и инвестиционных программ г.Курска (муниципальный заказчик) и МКП «УКС Администрации г.Курска» (заказчик-застройщик) заключен договор №246 от 14.12.2010г. (на сумму 286 536,00 руб. из средств бюджета города Курска), согласно которых заказчик передает, а заказчик-застройщик принимает на себя и осуществляет от своего имени функции заказчика-застройщика, предусмотренные муниципальным контрактом №245 от 14.12.2010г. на выполнение работ по капитальному ремонту МОУ «Средняя общеобразовательная школа №17 г.Курска» по ул.Пионеров, 84 в г.Курске (в т.ч. технический надзор за ходом выполнения работ, приемку выполненных работ, проверку соответствия поставляемых подрядчиком материалов и оборудования проектной документации).
П.2.3 договора №246 от 14.12.2010г. предусмотрено, что заказчик-застройщик осуществляет выполнение функций, переданных ему заказчиком, в том числе технический надзор за ходом выполнения работ на объекте и обеспечивает ведение авторского надзора проектной организацией, а также урегулирует разногласия, возникающие при выполнении работ и обеспечивает целевое использование выделенных средств бюджета города Курска.
Аналогичные по содержанию договоры на суммы, превышающие установленный Центральным банком России предельный размер расчетов наличными деньгами между юридическими лицами по одной сделке, заключены между Департаментом строительства и инвестиционных программ г.Курска и МКП «УКС Администрации г.Курска» в 2011 году:
- договор №1 от 15.02.2011г. на выполнение функций по организации работ по капитальному ремонту здания МОУ «Средняя общеобразовательная школа №17» (на сумму 1 044 852,96 руб.),
- договор №2 от 15.02.2011г. на выполнение функций по организации работ по строительству объекта «Поликлиника МУЗ «Городская больница имени Н.С.Короткова» в городе Курске» (на сумму 2 079 120,00 руб.),
- договор №3 от 15.02.2011г. на выполнение функций по организации работ по строительству детского сада на 140 мест комплексной жилой застройки микрорайона №1 ЮЗЖР-II г.Курска (на сумму 1 439 213,28 руб.),
- договор №12/1 от 16.02.2011г. на выполнение функций по организации работ по строительству 1-го пускового комплекса объекта «Расширение водопровода города Курска (Шумаковский водозабор)» (на сумму 180 000 руб.).
Все вышеперечисленные договоры заключены без проведения торгов, необходимость которых установлена ст.10 ФЗ «О размещении заказов...».
Как следует из объяснений Департамента строительства и инвестиционных программ г.Курска, договоры с МКП «УКС Администрации г.Курска» в 2011 году заключены без проведения торгов на основании распоряжения Администрации г.Курска №39-ра от 14.02.2011г., которым МКП «УКС Администрации г.Курска» определено в качестве заказчика-застройщика проектирования, строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов муниципальной собственности за счет средств муниципального и областного бюджетов, главным распорядителем и бюджетополучателем которых является Департамент строительства и инвестиционных программ г.Курска. В 2010 году аналогичные положения содержались в распоряжении Администрации г.Курска №54-ра от 24.02.2010г.
Возможность передачи функций по осуществлению строительного контроля главным распорядителем бюджетных средств - Департаментом строительства города Курска заказчику-застройщику предусмотрена также муниципальным нормативным правовым актом - Положением о формировании перечня строек и объектов для муниципальных нужд и их финансирования за счет средств бюджета города Курска (утв. Постановлением Администрации г.Курска №255 от 01.02.2008г.). Так, п/п «ж» п.20 данного Положения осуществление строительного контроля на стройках и объектах, включенных в указанный перечень, отнесено к полномочиям Департамента строительства г.Курска. В то же время, п.21 предусматривает право Департамента передать часть своих полномочий заказчику-застройщику, в том числе осуществление в установленном порядке строительного контроля (п/п «б»). В свою очередь, заказчик-застройщик, согласно раздела V рассматриваемого Положения, помимо закрепленных за ним функций и полномочий осуществляет также выполнение функций, переданных ему муниципальным заказчиком.
В то же время, в соответствии с п.26 указанного Положения, финансирование деятельности заказчика-застройщика осуществляется за счет средств местного бюджета, предоставленных на капитальные вложения, через Департамент строительства г.Курска в соответствии с заключенными в установленном порядке муниципальными контрактами (договорами) на выполнение функций заказчика-застройщика по каждому конкретному объекту.
Установленный действующим федеральным законодательством (ФЗ «О размещении заказов...») порядок предусматривает необходимость проведения торгов на право заключения муниципальных контрактов на выполнение работ (оказание услуг) для муниципальных нужд на сумму, превышающую 500 000 рублей и запросов котировок на сумму от 100 до 500 000 рублей в квартал (ст.10, ст.42, п.14 ч.2 ст.55 ФЗ «О размещении заказов...»).
Указанный порядок в рассматриваемой ситуации Департаментом строительства и инвестиционных программ г.Курска не соблюден.
Рынок работ по осуществлению строительного контроля, исходя из вышеуказанных положений Градостроительного кодекса РФ, является конкурентным и помимо МКП «УКС Администрации г.Курска» соответствующие работы могут выполнять другие хозяйствующие субъекты, имеющие свидетельство СРО о допуске к данному виду работ.
Как следует из документированной информации, представленной на запросы УФАС по Курской области саморегулируемыми организациями строителей, свидетельства о допуске к выполнению работ по строительному контролю (п. 32 Перечня видов работ по строительству, реконструкции и капитальному ремонту, влияющих на безопасность объектов капитального строительства, утв. приказом Минрегионразвития РФ №624 от 30.12.2009г.) на территории Курской области выданы:
- некоммерческим партнерством «Курская организация строителей» - 31 строительной организации (в т.ч. ОГУП «Управление капитального строительства Курской области»),
- саморегулируемой организацией «Союз дорожников и строителей Курской области» - 77 строительным организациям (в т.ч. МКП «УКС Администрации г.Курска»),
- Курским обособленным подразделением некоммерческого партнерства «Межрегиональное объединение строительных и монтажных организаций «Стройкорпорация» - 10 строительным организациям,
- Курским филиалом СРО НП «Объединение строительных организаций среднего и малого бизнеса» - 3 строительным организациям (МУ «Городская инспекция по ЖКХ и благоустройству», ООО «Импэкстрейд — Агро», ООО «Новые Бизнес Технологии»).
Кроме того, соответствующие допуски выдаются и иными саморегулируемыми организациями, действующими на территории Российской Федерации.
При этом, следует также учитывать, что в соответствии с законодательством о размещении государственных и муниципальных заказов правом на заключение муниципального контракта по результатам торгов или иных установленных данным законодательством процедур обладает любое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель, соответствующее требованиям законодательства Российской Федерации к лицам, осуществляющим выполнение соответствующих работ (оказание услуг) (ст.8, ст.11 ФЗ «О размещении заказов...»). Таким образом, участниками размещения заказа на выполнение работ (оказание услуг) для муниципальных нужд города Курска могут являться не только организации и индивидуальные предприниматели, зарегистрированные в Курской области.
При таких обстоятельствах, заключение Департаментом строительства и инвестиционных программ г.Курска договоров с МКП «УКС Администрации г.Курска» на выполнение работ по организации строительства (капитального ремонта) объектов капитального строительства, включая выполнение работ по строительному контролю (техническому надзору), без проведения конкурентных процедур торгов (либо запросов котировок) в случаях, когда проведение таких процедур предусмотрено ФЗ «О размещении заказов...», приводит к устранению конкуренции на рынке работ по строительному контролю на территории г.Курска (в сегменте муниципального заказа), монополизации данного рынка и препятствованию доступу на него иных хозяйствующих субъектов, имеющих полученное в установленном порядке свидетельство о допуске к выполнению соответствующих работ.
Статьей 16 ФЗ «О защите конкуренции» запрещаются соглашения между органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в том числе к ограничению доступа хозяйствующих субъектов на товарный рынок.
На основании вышеизложенного, действия Департамента строительства и инвестиционных программ г.Курска и МКП «УКС Администрации г.Курска» по заключению вышеуказанных договоров №246 от 14.12.2010г., №1, №2, №3 от 15.02.2011г., №12/1 от 16.02.2011г. на выполнение работ по организации строительства и капитального ремонта объектов капитального строительства (включая выполнение функций по техническому надзору) без проведения торгов на право заключения соответствующих муниципальных контрактов, квалифицируются как согласованные действия органа местного самоуправления с хозяйствующим субъектом, приводящие к устранению конкуренции и противоречащие ст.16 ФЗ «О защите конкуренции» №135-ФЗ от 26.07.2006г.
Кроме того, при рассмотрении дела Комиссией установлено следующее.
Частью 3 статьи 15 ФЗ «О защите конкуренции» запрещается наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами органов государственной власти и местного самоуправления.
Департамент строительства и инвестиционных программ г.Курска (согласно Положения о данном Департаменте, утвержденного решением Курского городского Собрания №31-4-РС от 29.05.2008г.) является отраслевым органом местного самоуправления города Курска, проводящим муниципальную политику в сфере строительства и стройиндустрии. Предметом деятельности Департамента является осуществление на территории г.Курска управленческих функций по организации строительства объектов капитального строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства для муниципальных нужд. Согласно п.3.1 Положения Департамент является главным распорядителем средств бюджета города Курска, выделяемых на проектирование, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов муниципальной собственности, осуществляет финансирование за счет бюджетных средств муниципальных заказов на выполнение вышеуказанных работ. Решениями Курского городского Собрания №128-4-РС от 26.11.2009г. «О бюджете города Курска на 2010 год»,№150-4-РС от 17.12.2009г. Департамент строительства и инвестиционных программ г.Курска определен муниципальным заказчиком и главным распорядителем средств местного бюджета, направляемых на строительство, реконструкцию и капитальный ремонт муниципальных объектов капитального строительства.
В соответствии со ст.158 Бюджетного кодекса РФ главный распорядитель бюджетных средств обеспечивает результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств.
В муниципальном контракте №245 от 14.12.2010г. на капитальный ремонт МОУ «Средняя общеобразовательная школа №17 г.Курска», заключенном между Департаментом строительства и инвестиционных программ г.Курска (муниципальный заказчик) и ООО «Курскмонтажстрой» (подрядчик), предусмотрено, что заказчик осуществляет контроль за целевым использованием выделенных бюджетных средств (п.4.1).
В то же время, пунктом 2.3 договора №246 от 14.12.2010г., заключенного между Департаментом строительства и инвестиционных программ г.Курска и МКП «УКС Администрации г.Курска» данные полномочия переданы заказчиком заказчику- застройщику, являющемуся муниципальным предприятием, т.е. хозяйствующим субъектом.
Наделение хозяйствующего субъекта - МКП «УКС Администрации г.Курска» отдельными полномочиями органа местного самоуправления - Департамента строительства и инвестиционных программ г.Курска как муниципального заказчика и главного распорядителя бюджетных средств города Курска, а именно, полномочиями по контролю за целевым использованием выделенных на капитальный ремонт объекта бюджетных средств, противоречит ч.3 ст.15 ФЗ «О защите конкуренции».
На основании вышеизложенного, руководствуясь ч.1 ст.23, ст.41, ст.49 ФЗ «О защите конкуренции» от 26.07.2006г. №135-ФЗ, Комиссия
Решила:
Признать Департамент строительства и инвестиционных программ города Курска и МКП «Управление капитального строительства Администрации города Курска» нарушившими ст.16 ФЗ «О защите конкуренции» в части осуществления согласованных действий, которые могут иметь своим результатом ограничение конкуренции.
Признать Департамент строительства и инвестиционных программ города Курска нарушившим ч.3 ст.15 ФЗ «О защите конкуренции» в части наделения хозяйствующего субъекта - МКП «УКС Администрации г.Курска» отдельными полномочиями органа местного самоуправления.
Выдать Департаменту строительства и инвестиционных программ г.Курска и МКП «Управление капитального строительства Администрации г.Курска» предписание о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции на рынке работ по осуществлению строительного контроля (технического надзора) за строительством, реконструкцией, капитальным ремонтом объектов капитального строительства в г.Курске.
Выдать Департаменту строительства и инвестиционных программ г.Курска предписание о прекращении нарушения ч.3 ст.15 ФЗ «О защите конкуренции».
Решение может быть обжаловано в Арбитражный суд Курской области в трехмесячный срок со дня его принятия.
Председатель Комиссии
Ю.А.Комов
Члены Комиссии
М.В.Волкова
А.В.Давыдова
А.Н.Полторацкий
Приложения
2011-05-16 Приложение к Решению от 16 мая 2011 года № Б/Н Предписание
2011-05-16 Приложение к Решению от 16 мая 2011 года № Б/Н Предписание