Постановление от 10.07.2008 г № 706-IV

О протесте прокурора Курской области на Закон Курской области от 11 декабря 1998 года N 35-ЗКО «О статусе глав муниципальных образований и других выборных должностных лиц местного самоуправления в Курской области»

Курская областная Думы постановляет:
1.Принять к рассмотрению протест прокурора Курской области на Закон Курской области от 11 декабря 1998 года N 35-ЗКО "О статусе глав муниципальных образований и других выборных должностных лиц местного самоуправления в Курской области".
2.Поручить постоянному комитету по законодательству и местному самоуправлению по результатам рассмотрения указанного протеста прокурора Курской области подготовить проект закона Курской области о внесении соответствующих изменений в Закон Курской области от 11 декабря 1998 года N 35-ЗКО "О статусе глав муниципальных образований и других выборных должностных лиц местного самоуправления в Курской области" и внести его на рассмотрение областной Думы.
3.Настоящее постановление вступает в силу со дня его принятия.
Председатель областной Думы
А.А.КИЧИГИН
В Курскую областную Думу
ПРОКУРАТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПРОКУРАТУРА КУРСКОЙ ОБЛАСТИ
305000, г. Курск, ул. Ленина, 21
03.07.2008 N 07-12-2008
На N _____ от _________
ПРОТЕСТ
НА ЗАКОН КУРСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 11.12.1998 N 35-ЗКО
"О СТАТУСЕ ГЛАВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ И ДРУГИХ ВЫБОРНЫХ
ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В КУРСКОЙ ОБЛАСТИ"
(В РЕДАКЦИИ ЗАКОНА КУРСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 18.03.2008 N 4-ЗКО)
Законом Курской области от 11.12.1998 N 35-ЗКО "О статусе глав муниципальных образований и других выборных должностных лиц местного самоуправления" (далее - Закон Курской области) регулируются отношения по определению прав, обязанностей, ответственности, правовых и социальных гарантий осуществления полномочий глав муниципальных образований, выборных должностных лиц местного самоуправления муниципальных образований Курской области.
Закон Курской области принят Курской областной Думой в соответствии с компетенцией, установленной абзацами 2, 4 части 1 статьи 6, частью 5.1 статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон).
Вместе с тем, отдельные нормы Закона Курской области не соответствуют федеральному законодательству по следующим основаниям.
1.Согласно части 4 статьи 2 Закона Курской области ограничения совмещения муниципальных должностей главы местной администрации и председателя представительного органа муниципального образования, предусмотренные Федеральным законом и Законом Курской области, не распространяются на органы местного самоуправления поселений с численностью населения менее 1000 человек, в которых глава муниципального образования независимо от способа его избрания одновременно может быть председателем представительного органа поселения и главой местной администрации.
Абзацами 2, 3, 4, 8 части 1 статьи 2 Федерального закона к категории поселений отнесены как сельские, так и городские поселения независимо от их численности.
В соответствии с частью 3 статьи 36 Федерального закона ограничения, связанные с одновременным исполнением главами муниципальных образований полномочий председателя представительного органа и главы местной администрации, не распространяются только на глав муниципальных образований, имеющих статус сельских поселений.
Численность населения сельских поселений, в свою очередь, может быть не только менее, но и более 1000 человек (пункт 6 части 1 статьи 11 Федерального закона).
Таким образом, Федеральным законом возможность одновременного исполнения главой муниципального образования полномочий председателя представительного органа местного самоуправления и главы местной администрации поставлена в зависимость от статуса поселения (сельское поселение), а не от его численности.
Кроме того, рассматриваемая норма Закона Курской области в части определения случая ненаделения представительного органа местного самоуправления правами юридического лица также не соответствует федеральному законодательству.
Согласно абзацу 1 части 2 статьи 41 Федерального закона органы местного самоуправления наделяются правами юридического лица в соответствии с данным Федеральным законом и уставом муниципального образования.
Следовательно, органам государственной власти субъектов Российской Федерации не предоставлено права нормативного регулирования отношений по наделению или ненаделению органов местного самоуправления правами юридического лица.
2.Частью 2 статьи 11 Закона Курской области предусмотрена возможность принятия представительным органом муниципального образования решения о предоставлении главе муниципального образования, в зависимости от условий службы, отдельной квартиры (жилого дома) либо беспроцентной ссуды на индивидуальное или кооперативное строительство, либо на покупку жилья с рассрочкой на 10 лет и погашение 50 процентов предоставляемой ссуды за счет средств местного бюджета. Предоставление указанных гарантий, в том числе выплата процентов за пользование ссудой, осуществляется за счет средств местного бюджета (части 2, 8 статьи 11 Закона Курской области).
Отношения, связанные с обеспечением глав муниципальных образований жилыми помещениями, в зависимости от условий службы, относятся к категории жилищных отношений (пункты 1, 2 части 1 статьи 4 Жилищного кодекса Российской Федерации) и, следовательно, их правовое регулирование осуществляется на основании положений жилищного законодательства.
В соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, что предполагает регулирование жилищных правоотношений федеральными нормативными правовыми актами и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Согласно частям 6, 8 статьи 5 Жилищного кодекса Российской Федерации органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в пределах своих полномочий и в соответствии с названным Кодексом, другими федеральными законами.
Частью 2 статьи 92, статьей 93 Жилищного кодекса Российской Федерации установлено, что гражданам, в связи с избранием на выборные должности в органы местного самоуправления, могут предоставляться для проживания служебные жилые помещения.
Порядок и условия предоставления служебных жилых помещений, пользования ими определены статьями 92, 93, 99 - 104 Жилищного кодекса Российской Федерации, согласно которым служебные жилые помещения представляют собой жилые помещения муниципального жилого фонда, отнесенные к категории специализированных жилых помещений, и не подлежат отчуждению.
Иного порядка обеспечения жилыми помещениями лиц в связи с их избранием на выборные должности в органы местного самоуправления Жилищным кодексом Российской Федерации не установлено.
Кроме того, органам государственной власти субъектов Российской Федерации перечисленными выше нормами, а также статьей 13 Жилищного кодекса Российской Федерации не предоставлено право регулирования отношений по предоставлению служебных жилых помещений выборным должностным лицам местного самоуправления.
Учитывая изложенное, Законом Курской области не может устанавливаться механизм обеспечения глав муниципальных образований жилыми помещениями в зависимости от условий службы, не соответствующий порядку, установленному Жилищным кодексом Российской Федерации.
3.Частью 6 статьи 11 Закона Курской области определены основания получения главой муниципального образования денежных выплат после окончания срока своих полномочий, а именно:
- в размере денежного вознаграждения главы муниципального образования до устройства на новое место работы в течение шести месяцев после оставления своей должности в случае окончания срока полномочий при неизбрании на новый срок полномочий, при упразднении должности главы муниципального образования в связи с изменением административно-территориального деления, ликвидацией или реорганизацией местной администрации, а также в случае добровольного сложения своих полномочий, если глава муниципального образования проработал в этой должности не менее года;
- лицу, оставившему должность главы муниципального образования, при получении на новом месте работы заработной платы ниже размеров заработной платы по прежней должности, в течение 6 месяцев со дня ухода с должности производится доплата до уровня прежней заработной платы.
Согласно части 8 статьи 11 Закона Курской области выплата бывшему главе муниципального образования названных выше денежных средств осуществляется за счет средств местного бюджета.
Вместе с тем, абзацем 5 части 1 статьи 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно определяют формы и направления расходования средств местных бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации).
При этом не допускается установление расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (абзац 6 части 1 статьи 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Учитывая изложенное выше и принимая во внимание исчерпывающий перечень оснований возникновения расходных обязательств муниципальных образований, определенный пунктом 1 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Законом Курской области не могут устанавливаться дополнительные расходные обязательства муниципальных образований Курской области, реализуемые за счет средств местных бюджетов, без предоставления соответствующих трансфертов из областного бюджета.
4.Частью 7 статьи 11 Закона Курской области установлено, что лицу, избранному на должность главы муниципального образования, после истечения срока его полномочий в этой должности предоставляется прежняя работа (должность), которая им выполнялась (занималась) до избрания на названную муниципальную должность, а при ее отсутствии - другая равноценная работа (должность) в той же или, с его согласия, другой организации.
В соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации трудовое законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, что предполагает соответствие нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, содержащих нормы трудового права, федеральному законодательству (части 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Согласно статье 172 Трудового кодекса Российской Федерации (далее - Трудовой кодекс) гарантии работникам, освобожденным от работы вследствие избрания их на выборные должности в государственных органах, органах местного самоуправления, устанавливаются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, регулирующими статус и порядок деятельности указанных лиц.
Таким образом, гарантии главам муниципальных образований, освобожденным от работы вследствие избрания их на выборные должности в органах местного самоуправления, определяются специальными законами, регулирующими статус и порядок деятельности указанных лиц, и распространяются только на период выполнения этими лицами соответствующих полномочий.
Однако частью 7 статьи 11 Закона Курской области предусмотрены гарантии трудоустройства главам муниципальных образований по окончании срока полномочий, то есть осуществлено правовое регулирование трудовых гарантий при заключении, изменении либо прекращении трудовых правоотношений.
Вместе с тем, абзацами 3, 4, 5 статьи 6 Трудового кодекса данные полномочия отнесены к ведению федеральных органов государственной власти в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений.
Кроме того, статьей 22 Трудового кодекса Российской Федерации установлено, что работодатель вправе заключать, изменять и расторгать трудовые договоры с работниками в порядке и на условиях, которые установлены данным Кодексом и иными федеральными законами.
Согласно статье 56 Трудового кодекса трудовой договор представляет собой соглашение между работодателем и работником, в соответствии с которым работодатель обязуется предоставить работнику работу по обусловленной трудовой функции, обеспечить условия труда, предусмотренные трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективным договором, соглашениями, локальными нормативными актами, содержащими нормы трудового права, своевременно и в полном размере выплачивать работнику заработную плату, а работник обязуется лично выполнять определенную этим соглашением трудовую функцию, соблюдать правила внутреннего трудового распорядка, действующие у данного работодателя. Сторонами трудового договора являются работодатель и работник.
Статьей 64 Трудового кодекса запрещен необоснованный отказ в заключении трудового договора. Какое бы то ни было прямое или косвенное ограничение прав или установление прямых или косвенных преимуществ при заключении трудового договора в зависимости от пола, расы, цвета кожи, национальности, языка, происхождения, имущественного, социального и должностного положения, возраста, места жительства (в том числе наличия или отсутствия регистрации по месту жительства или пребывания), а также других обстоятельств, не связанных с деловыми качествами работников, не допускается, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом.
Поскольку трудовой договор есть соглашение между работодателем и работником, а установление каких-либо прямых или косвенных преимуществ при заключении трудового договора не допускается, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законодательством, установление в Законе Курской области гарантий главам муниципальных образований в виде предоставления прежней работы (должности), а при ее отсутствии - другой равноценной работы (должности) с его согласия противоречит федеральному законодательству.
Помимо изложенного выше, оспариваемой нормой Закона Курской области фактически возлагается на работодателя не предусмотренная Трудовым кодексом Российской Федерации обязанность по заключению помимо их воли нового трудового договора, а также по расторжению трудового договора с лицом, принятым на эту должность в период осуществления главой муниципального образования своих полномочий.
5.Согласно части 2 статьи 12 Закона Курской области в муниципальных образованиях, уровень бюджетной обеспеченности которых, определенный в соответствии со статьями 60, 61 Федерального закона, является основанием предоставления дотаций в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципального образования, размер оплаты труда главы муниципального образования определяется в соответствии с предельными нормативами, установленными Законом Курской области.
Вместе с тем, в соответствии с пунктом 4 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений с соблюдением требований, установленных данным Кодексом.
Указанные требования содержатся в пункте 2 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации и предусматривают запрещение муниципальным образованиям, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением субвенций) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10 процентов собственных доходов местного бюджета, начиная с очередного финансового года превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления.
При этом, к межбюджетным трансфертам, помимо дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований, относятся субсидии и субвенции местным бюджетам, а также иные межбюджетные трансферты .
Учитывая изложенное, рассматриваемая норма Закона Курской области в части определения категории муниципальных образований, не имеющих права превышать нормативы формирования расходов на оплату труда глав этих муниципальных образований, органа, правомочного устанавливать данные нормативы, не соответствует пункту 4 статьи 86, статье 135, пункту 2 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Таким образом, перечисленные выше положения Закона Курской области противоречат нормам действующего бюджетного, трудового, жилищного законодательства, положениям Федерального закона.
Руководствуясь статьями 22, 23 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации",
предлагаю:
отменить части 2, 7 статьи 11 Закона Курской области от 11.12.1998 N 35-ЗКО "О статусе глав муниципальных образований и других выборных должностных лиц местного самоуправления" ;
привести часть 4 статьи 2 Закона Курской области от 11.12.1998 N 35-ЗКО "О статусе глав муниципальных образований и других выборных должностных лиц местного самоуправления" в соответствие с частью 3 статьи 36 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ;
привести части 6, 8 статьи 11, часть 2 статьи 12 Закона Курской области от 11.12.1998 N 35-ЗКО "О статусе глав муниципальных образований и других выборных должностных лиц местного самоуправления" в соответствие с Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Протест подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании Курской областной Думы.
О результатах рассмотрения протеста и принятых мерах сообщите в прокуратуру области.
Прокурор области
государственный советник
юстиции 3-го класса
Ю.С.ЕМЕЛЬЯНОВ